新加坡如何实现居者有其屋?

作者:梁晓

新加坡人九成拥有自己的住房,逾八成居住在政府组屋中。当世界各大城市高昂的房价让越来越多年轻人沦为依附父母的“啃老族”,新加坡大学毕业生却能在参加工作的几年内,轻松拥有一套宽敞的住房。

如此成就的背后,是新加坡政府住房政策的理念核心——“居者有其屋”。

在过去的50多年中,新加坡政府建造了近100万套公共住房。2014年,新加坡GDP达2890.86 亿美元。在2007年自有住房率为90.7%,81%的人口居住在政府组屋中,人均居住面积约为30平方米。

兴建组屋与发展经济相得益彰

新加坡土地面积狭小,自然资源匮乏,连淡水都需要进口。1959年自治,人口160万,GDP只有几亿美元。 当时新加坡全部住房为四万间,只有9%的居民能够住上像样的公共住宅。

1965年,新加坡从马来西亚联邦中独立出来,面临各方面的困难,亟需凝聚国民的向心力。何为立国之本﹖李光耀说,“我们最珍贵的资产就是获得人民的信任。”“居者有其屋”,成为凝聚人心的纽带。

新加坡建屋发展局于1960年成立,取代英国殖民地时期的“改良信托局”。建屋局在头三年就推出2.1万套组屋,到1965年共推出5.4万套。1964年,为加强人民对国家的归属感,政府通过建屋局公布“居者有其屋”计划,向组屋买主提供低息贷款。1968年,为解决人民无力支付购买组屋首期款的问题,通过了使用中央公积金购买政府组屋的决定。到1975年,三个建房五年计划下来,已经有47%的居民住进组屋。

单纯的建房投入,要耗费大量资源。对于早期国力薄弱的新加坡政府来说,不但要保障人民“居者有其屋”,从而稳定政权,经济上也要有能力支撑。因此,兴建组屋与发展经济必须相得益彰。

工业﹑商业和传统转口贸易都需要土地,将来的发展更需要提高土地的利用效率。土地从哪里来﹖

占据了市中心大片位置的,是贫民窟。政府开始有计划地在偏远地段规划﹑建设配套设施完善的组屋区;并陆续建成30多个分布各区的大小工业园,既方便居民就近就业,也满足了发展经济所必需的劳动力需求。当人们从贫民窟搬到崭新的楼房时,政府集中统筹了大量工业和商业用地,尤其是腾挪出中心区宝贵的土地,为今后的规划发展打下良好基础。

新加坡的新市镇及配套设施建设极大地带动了城市经济发展。相应增加的供水﹑供电﹑供气﹑交通﹑通讯等公用事业,还有学校﹑商场﹑银行乃至政府机构,也带来了就业机会。在设计组屋区和新镇时,一个中心的原则就是要考虑居民的生活﹑娱乐和就业等各个方面,让组屋区和新镇拥有自给自足的全面设施,使居民在各个方面均感到便利。

从实际的情况来看,新加坡的公共住宅是按住宅中心﹑邻里中心和新城镇的三级中心进行规划:大约600~1000户居民组成一个住宅区。大约3000~7000户居民组成一个邻里中心,里面设有商店﹑市场﹑摊贩中心﹑医务所﹑托儿所以及住宅管理机构等。大约3~5万户﹑总共15~25万居民构成一个新城镇。

负担得起的优质房屋

新加坡的组屋由政府兴建,售价也由政府控制,不会像市场价格那样大起大伏。组屋制度的关键,是按购买者的收入水平来定价。与此相配合的,是公积金强制储蓄,以及配套的土地征用制度。直接的政策效果,是政府“胁迫买房”,人民不买白不买。作为国际大都市,新加坡90.7%的住房自有率明显偏高。

建屋局的目标,是“兴建人民负担得起的住房”。其政策和制度设计核心是人民的支付能力。建屋局给一手组屋定价,主要考虑组屋买家的购买能力,而不是考虑自身的盈亏。新加坡受雇人士月均收入3578新元,一套四房式的组屋平均售价为16.2万新元,相当于个人年收入的4~5倍。

在实施“居者有其屋计划”的不同时期,一些具体的制度规定也在不断调整。例如,1982年规定,凡月收入在八百新元以下的家庭,可以租住公共组屋,也可以购买;月收入在800~4000新元之间的家庭应购买公共组屋,而不允许租用;月收入四千新元以上的高收入家庭只能按市场价格向私人建筑商购买住房,不准购买价格便宜的公共组屋。

随着组屋供应量的增加,对家庭最高月收入的限制不断放宽。

建屋局还为符合条件的组屋买主提供高达两次的优惠贷款,利率低于商业银行利率,摊还期可长达30年。

建屋局建少量出租的组屋,主要是照顾因工资低而买不起房的人。对于这类家庭,政府还额外提供优惠鼓励他们买房:1994年起,政府以折扣价出售组屋给现有租户,而且这些租户都获得全额的抵押贷款。租户买房,不受综合所得的基准限制。

因为提供林林总总的补贴﹑优惠,建屋局常年赤字经营,每年要接受政府提供的贷款和补贴。

政府对建屋局的贷款主要分三类,专款专用:建屋发展贷款,用于建造组屋和建屋局营运开支;抵押融资贷款,资助由建屋局提供给符合条件的组屋买主之购房抵押贷款;翻新融资贷款,资助建屋局向组屋住户提供分期贷款以翻新组屋。贷款要还本付息,而政府对建屋局的另一大资助,是以补贴形式平衡建屋局的赤字。几十年来,财政年度的补贴额少则百万,多则数亿新元。截至2007年,政府对建屋局的营运赤字补助金累计达159亿新元。

这样,建屋局实际上是统收统支,“收支两条线”运作,没有盈利压力,扮演着一个政府代理人的角色。可以说,是政府对建屋局的补贴,人为造就了新加坡在世界上首屈一指的住房自有率。

再进一步推敲组屋的成本和售价,如果不计地价成本,政府补贴较多的只是解困型的一房﹑二房式组屋;三房式的补贴较少,要补贴百分之十几;建造四房式组屋基本上是持平;造五房式则不但不用政府补贴,还有近两成的毛利。

截至2007年3月31日,建屋局共出售组屋83.08万套,其中建造成本与售价基本持平的四房式就占了40%;有少量补贴的三房式占26%;有盈余的五房式占25%;而需要政府大幅度补贴的一房﹑二房式只有1%。

由此推测,建屋局“按收入定价”的大原则下,还会有一条“参考线”,就是组屋的平均建筑成本。拿捏住了这上下两条线,再加上建屋局向土地局买地的钱终归要上缴国库,地价涨则政府收入也水涨船高,因此,政府在整个“居者有其屋”计划中﹐其实并不用亏大钱。总的来说,还是政府贷款支持,组屋居民“用者自付”。

中央公积金协助购房

然而,建屋局最初出售组屋的效果并不令人满意:1964年推出的2068套只卖出1600套;到1967年,只卖出六千套。经调查,原因是民众购买力不足,交不起20%的首付。为此,政府于1968年开始把中央公积金系统与购买组屋挂钩。

新加坡的公积金制度于1955年建立。开始缴纳率为10%,雇员和雇主各缴5%。以后逐年增加,强制雇主和就业人口缴纳高额“中央公积金”作为社会保障。1984~1985年最高,雇员和雇主各缴25%,公积金占工资比例高达50%。1986~1987年,雇员仍需缴纳25%。随后,缴纳比率开始下调。

公积金供款虽然免税,但要等到55岁才能开始提取。政府允许购房者动用公积金存款付首期和按月分期付购房款,则意味着可以“盘活”这一笔即使不买房也必须按月缴纳的款项。

就算是售价较贵﹑政府补贴较少的大户型四房式组屋,买家每月供款519新元,而可用于买房的公积金则高于此数。因此,有了公积金购房这一条,申购组屋的人便大幅度增加。

对于低收入家庭,还有专门的“公积金房屋津贴计划”。

独特的定价制度和组屋与公积金的配合,用福利制度去激发公民的进取心,是组屋制度的思想结晶。因此,在政府的统筹设计下,建屋局并不是一个单兵作战的机构,与政府和公积金局的配合非常密切。组屋和公积金形成了一个互为补充的系统:只有组屋没有公积金,“居者有其屋计划”推行不下去;只有公积金没有组屋,单靠起伏跌宕的私人市场普遍解决住房问题,等于痴人说梦。

政府控制土地

无论是建组屋﹑完善小区配套﹑建工业园,都必须大量征用土地。政府于1967年颁布了《土地征用法》,授权政府为兴建公共房屋或实施其他发展计划而强制征用私人土地。而且,当时政府征用土地的补偿标准远低于市价。1973年修订了《土地征用法》,并规范了土地征用的补偿标准,根据几个固定年份的地价来估值,使之越来越接近市价。1968年政府只拥有全国26.1%的土地,到1985年这一数字增加至75%。1995年,86%的新加坡人住进了组屋,政府开始规定要按市场价格征用土地,建屋局建组屋时也必须用市场价格从土地局手中买地。

控制土地和地价,是大量建造政府和人民都负担得起的组屋的基础。

居者有其屋已基本实现,但是自1964年计划实施以来,几十年过去,早期建造的组屋看起来和新组屋差距明显。同时,当大部分民众得到组屋后,什么方法可以让他们继续凝聚在政府周围呢﹖组屋翻新计划,再一次在人民和政府之间取得双赢。

分隔组屋与私房投机两个市场

国家贴钱建房子给老百姓住,跟其他国家的福利房有何区别﹖新加坡不仅“居者有其屋”,而且组屋可以在一个有准入限制的市场上买卖。这样,既是鼓励居民搬入面积更大更好的组屋,进一步改善居住环境;同时也是引入市场检验,尽可能地消除一般福利公屋制度的弊端。

政府规定,组屋住满五年即获完全产权,可以进入市场出售。购房后未住满五年者,只能卖回建屋局。卖房1~2年后,得以重新向建屋局申请购买房屋。道理很简单。居民家庭随人口增多和经济条件的改善,可再次申请购买住房面积更大更好的组屋,前提是家庭收入尚未达到高收入标准。这个居住时间限制与高收入限制标准一样,逐步调整放宽到两年半。2003年开始,没有向建屋发展局贷款,也没有领取公积金购屋津贴的屋主,可在住满一年后出售在公开市场上购买的组屋。

政府规定,每个家庭只能有两次直接向建屋局购买组屋的机会,但是不能同时拥有两间组屋。许多居民在居住满五年后,转售组屋获取相当的利润,再向建屋局购买同类型或较大间的组屋。有些居民看到转售组屋有利可图,就算尚未有实际需要,也把家庭成员拆成两个家庭核心,去申请购买新组屋。等到新组屋建好分配后,为生活方便,仍与父母同住,新的组屋因此闲置。这样的情形不在少数。新加坡组屋过去只有在特殊情况下允许出租。2003年开始,没有向建屋发展局贷款,也没有领取公积金购屋津贴的屋主可在住满十年后,出租整间组屋。

组屋自由买卖,把政府计划与市场经济打成一片。任何官建房屋,可以通过组屋二手市场自由定价评判优劣。新加坡公民可直接向建屋局购买新建组屋,也可以在公开市场上选购转售组屋。如果建屋局新推出的组屋质量﹑配套设施等不合心意,大可改为购买二手组屋。

另一方面,这个组屋二手市场只有新加坡公民或永久居民可以参与。外国人连转售组屋也不能买。在实际操作中,组屋的转售必须在建屋局登记,房款的收支则是通过公积金账户来完成的,政府监管一丝不苟。

这一下,把居民住宅消费与普通房地产投机分割成两个市场。前者一户一套,更多自住消费;后者来去自由,数量不限,敞开投机。所以,新加坡的私人房地产市场同样活跃,其投机性一点不亚于其他国家和地区。而二手组屋市场的价格,走势比私人房地产市场更平稳﹑缓和。

组屋辅助养老

新加坡和很多发达国家一样,正在进入老龄化社会。1957年新加坡的出生人口为64060人,到1977年为18570人。特别是人口主要组成部分的华人,生育率更是逐年显著下降。养老越来越成为新加坡政府的一件大事,各项相关政策不断出台。退休年龄一延再延,鼓励老年人继续工作。

公积金政策积极配合,为鼓励雇主聘请55岁(后来放宽到50岁)以上的员工,这类雇员的企业和个人缴交公积金比例﹐比正常比例低;公积金内专作养老用途的特殊账户,要55岁以后才能领取。

很多老人退休后,觉得每月领到的公积金有限,影响生活质量。于是住房政策也积极配合。1997年11月,新政府宣布乐龄公寓计划,推出35平方米和45平方米两种公寓,以30年的期限出售给乐龄人士。政府会帮助老年人先卖掉原来的大组屋,然后用所得买这种老年公寓。这样,老人不但可以拿到一笔钱充实生活,还可以和很多同龄人生活在一起。

政府还通过提供优先选择权的方式,鼓励多代同堂。建屋局有15%的新建组屋是用来鼓励多代同堂而建的。同时还特意设计建造了三间一套和一间一套的相连组屋,既方便照顾老人,又能保证子女有自己的私生活。政策上,有购屋津贴计划和已婚子女优先计划。购屋津贴计划规定,第一次申购组屋者,若在公开市场购买一间靠近父母或者自己子女的组屋,可获得四万新元的购屋津贴。已婚子女优先计划则规定,如果已婚子女在“抽签购屋计划”和“预购组屋计划”下申请组屋以便与父母同住或住附近,将比其他申请者多一倍的机会抽中。

  • 作者梁晓,中山大学经济学硕士。现就职中信泰富经济研究部,曾兼港大亚洲研安全中心荣誉研究员。
  • 来源:深圳商报 

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